《渭南市大荔沙苑保护条例（草案）》已经渭南市六届人大常委会第十七次会议第一次审议。为了进一步听取社会各方面意见，现将草案文本予以公布。请社会各界积极参与，可直接登陆渭南人大网（http://www.wnrd.gov.cn/）提出修改意见，也可将意见寄送至渭南市临渭区东风大街中段10号渭南市人大常委会法制工作委员会办公室（邮编：714000，联系人：张莹  0913-2059931），或者发送至电子邮箱：wnrdfgw@163.com。截止时间：2024年5月22日。

渭南市人大常委会法制工作委员会

2024年4月22日

渭南市大荔沙苑保护条例（草案）

目　录

第一章 总 则

第二章 沙资源保护

第三章 沙资源利用

第四章 监督管理

第五章 法律责任

第六章 附 则

第一章 总 则

第一条[立法目的]  为了有效保护、合理利用和科学管理沙资源，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，根据《中华人民共和国环境保护法》等有关法律法规，结合本市实际，制定本条例。

第二条[概念解析]  本条例所称沙苑地区，是指地处渭南市大荔县辖区内，东起黄河西岸、西至临渭区境、南临渭河之北、北界洛水之南的所有区域。

本条例所称沙资源，是指具有经济价值、文化价值、社会价值的，能够影响人类生存和发展的生态资源和人文资源的总称。所称生态资源，是指以沙资源为载体而产生的影响人类生存与发展的水资源、土地资源、林草资源、生物资源以及气候资源等的总称。所称人文资源，是指依托沙资源，由人类社会所创造、具有特定社会意义与价值的物质和精神成果的综合，包括自然保护区、自然风貌区、风景名胜区等。

第三条[适用范围]  沙苑地区沙资源的保护及其相关利用管理活动适用本条例。

第四条[基本原则]  沙苑地区沙资源保护与利用应当遵循保护优先、合理利用、分类管理、公众参与、可持续发展的原则。

第五条[职权职责]  渭南市人民政府应当加强对沙苑地区沙资源保护工作的领导，其有关行政主管部门应当依法支持本条例的实施。

大荔县人民政府负责组织实施本条例，对沙苑地区沙资源保护工作负总责。

大荔县自然资源、生态环境、水务、农林、文旅、发展与改革、公安、财政、交通运输、应急、市场监管等有关行政主管部门，应当按照各自职责做好沙苑地区沙资源保护工作。

沙苑地区内各乡（镇）人民政府、街道办事处做好辖区内沙资源保护相关工作。

第六条[宣传教育]  大荔县人民政府应当加强沙苑地区沙资源保护宣传和普及工作，鼓励基层群众性自治组织、社会组织等开展沙苑地区沙资源保护有关法律法规和保护知识的宣传，营造良好风气。

新闻媒体应当开展沙苑地区沙资源保护有关法律法规和保护知识的宣传，对违法行为进行舆论监督。

第七条[表彰奖励]  对沙苑地区生态环境保护作出重要贡献的单位和个人，大荔县人民政府应当给予表彰或奖励。

第二章 沙资源保护

第八条[保护规划]  大荔县自然资源行政主管部门应当会同有关部门编制沙苑地区沙资源保护规划，经大荔县人民政府批准后实施，并报渭南市自然资源行政主管部门备案。

编制规划时应当科学论证，并听取渭南市环境保护、水务、农业、林业等行政主管部门的意见。

第九条[保护监测体系与调查评价]  渭南市人民政府自然资源行政主管部门与大荔县人民政府自然资源行政主管部门应当建立沙苑地区沙资源保护和监测体系，对沙资源保护与利用现状进行调查与综合评价。

第十条[制定保护措施]  渭南市人民政府、大荔县人民政府应当组织有关行政主管部门根据监测、调查、评价结果明确分布区域，制定保护措施，并予以公布。

第十一条[设立保护区与行为规制]  大荔县人民政府应当依据沙资源保护规划科学划定沙资源保护区，确定核心保护区、重点保护区和一般保护区范围。

核心保护区不得进行与生态保护、科学研究无关的活动。重点保护区不得进行与其保护功能不相符的开发建设活动。一般保护区生产、生活和建设活动，应当严格执行法律、法规和本条例的规定。

法律、行政法规对沙苑地区沙资源保护核心保护区、重点保护区、一般保护区的管理有相关规定的，依照法律、行政法规的规定执行。

第十二条[禁止开采、买卖交易]  在沙苑地区各类沙资源保护区内，禁止任何单位和个人在未取得许可情况下对沙资源进行开采、买卖交易。

第十三条[保护修复与系统治理]  大荔县自然资源行政主管部门和其他有关部门应当根据沙资源保护规划的要求，采取措施对沙苑地区生态环境进行修复，坚持山水林田湖草沙一体化保护修复，实行自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的系统治理。

第三章 沙资源利用

第十四条[利用规划]  沙资源开发利用应当实行统一规划制度。

大荔县自然资源行政主管部门会同同级有关部门编制沙苑地区的沙资源利用规划，报本级人民政府批准后实施。

大荔县自然资源行政主管部门应当在规划编制过程中会同生态环境部门对规划组织进行环境影响评价。

第十五条[利用许可]  未经依法许可，不得实施任何沙资源的开发利用活动。

经许可，从事沙资源开发利用的单位和个人，应当组织编制环境影响评价文件，环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，单位和个人不得进行开发利用。

在沙苑地区开办企业、修建旅游景区景点等行为，属于沙资源开发利用行为，参照上述两款规定执行。

在沙苑地区的景区景点，从事游览、旅游交通、娱乐等经营活动的，应当符合相关规划，并按照规定的地点和范围依法经营。沙苑景区管委会应当协同相关行政主管部门加强对经营活动的环境卫生的监督指导。

第十六条[品牌开发与支持]  大荔县人民政府应当支持、培育与沙资源有关的旅游、文艺创作、风土民情、城市形象等品牌建设，促进沙苑地区产业、项目品牌化经营，推动沙资源与地方特色文化融合发展。

第十七条[利用结果监测评估]  大荔县人民政府应当加强对沙苑地区环境污染源的监测预警，组织自然资源、生态环境、农业农村、林业、文旅等有关行政主管部门以及第三方评估机构科学分析评估沙资源开发利用对环境的影响。

第十八条[利用污染防治与生态修复]  按照谁开发谁保护的原则，有权开发利用沙资源的单位和个人，应当采取有效措施，避免沙资源开发利用对沙苑地区生态环境造成污染；已经产生污染后果的，开发利用主体应当依法履行生态修复责任。

开发利用沙资源给他人生产、生活造成损失的，应当负责赔偿，并采取必要的补救措施。

第四章 监督管理

第十九条[政府监督管理职责]  渭南市人民政府、大荔县人民政府应当对本行政区域内沙资源保护与利用的监督管理工作负责，支持、督促有关部门依法履行监督管理职责。

第二十条[部门监督管理职责]  渭南市人民政府、大荔县人民政府有关部门履行下列职责：

（一）市自然资源和规划局应当组织开展本市行政区域内沙资源调查工作，掌握沙资源的分布、数量等情况；

（二）市自然资源和规划局建立信息平台，各有关部门接受沙资源保护与利用方面的咨询、建议，负责有关沙资源事项的交办、督办和反馈；

（三）自然资源、市场监管等主管部门负责指导沙资源所在地的基层群众自治组织合理利用沙资源，依法对沙资源开发利用的信息进行公示；

（四）生态环境主管部门会同农林、水务、应急等有关部门对沙苑地区开发利用沙资源的情况进行跟踪评价，依法对沙苑地区的生态环境实时监测；

其他相关部门按照各自职责依法进行监督管理。

第二十一条[协同执法监督]  自然资源、生态环境、水务、农林、文旅、发展与改革、公安、财政、交通运输、应急、市场监管等主管部门应当建立执法协调机制，加强有关沙资源保护与利用的协作执法，依法公布执法信息，接受社会监督。

第二十二条[巡护监管制度]  大荔县建立沙资源保护巡护制度。

大荔县人民政府应当结合沙苑地区实际情况，组织制定沙资源保护巡护方案，明确参与部门、职责分工、人员构成、巡护频次、重点巡护区域、具体处置措施等内容。

大荔县自然资源行政主管部门和其他有关部门以及相关乡镇人民政府、街道办事处应当根据沙资源保护巡护方案，组织实施巡护。有关单位和个人应当予以协助、配合。

大荔县沙苑景区管委会、经济技术开发区管委会以及区域内经营单位应当加强对本区域沙资源保护的巡护；发现相关违法行为的，应当予以劝阻、制止，并向有关行政主管部门报告，主管部门应当积极配合。

第二十三条[工作经费]  渭南市人民政府、大荔县人民政府应当将沙资源保护与利用工作经费列入本级财政预算。

第五章 法律责任

第二十四条[擅自开采的法律责任]  违反本条例第十二条规定，按照下列规定予以处罚：

（一）在各类沙资源保护区内，未取得许可证明对沙资源擅自实施开采、买卖交易行为的，由自然资源主管部门责令其停止违法行为，没收所采沙土和违法所得，并处以违法所得百分之二十以上百分之五十以下罚款；

（二）在各类沙资源保护区内，擅自实施开山、采沙、取沙行为，对自然环境造成严重破坏的，由生态环境主管部门责令其限期恢复原状或采取其他补救措施，并可以根据生态评估结果处一千元以上一万元以下的罚款；

（三）擅自移动、破坏沙资源保护区界标及其他设施设备的，由有关行政主管部门责令限期恢复原状或采取其他补救措施，并可以根据不同情节处以五百元以上五千元以下的罚款。

第二十五条[环境污染的法律责任]  违反本条例第十八条，在沙资源保护区内排放生产性废水废气、倾倒垃圾或其他废弃物，造成环境污染的，由生态环境主管部门责令停止违法行为，限期改正，对单位处五千元以上五万元以下罚款，对个人处五十元以上五百元以下罚款。

环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构，在有关环境服务活动中弄虚作假，对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。

第二十六条[环境刑事法律责任]  在沙资源开发利用中，企事业单位或其他生产经营者有下列行为之一，构成犯罪的，由自然资源行政主管部门或者其他有行政主管部门将案件移送公安机关，依法对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员追究刑事责任：

（一）采沙前未依法进行环境影响评价或伪造评价结果，被责令停止开发，拒不执行的；

（二）违反法律规定，擅自排放污染物、废弃物，被责令停止排污，拒不执行的；

（三）未健全安全保障制度、制定突发事件应急预案的。

第二十七条[经营者的法律责任]  违反本条例规定，具有下列情形之一的，由市场监管部门依法予以处罚：

（一）对伪造沙资源产地的，伪造或者冒用他人厂名、厂址的，伪造或者冒用认证标志等质量标志的，由市场监管部门责令改正，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额等值以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，依法吊销营业执照；

（二）假冒沙资源专利的，除依法承担民事责任外，由市场监管部门责令改正并予公告，没收违法所得，可以并处违法所得四倍以下的罚款；没有违法所得的，可以处二十万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任；

（三）其他侵犯沙资源商标、品牌、专用标志或者专利的，按照有关法律法规进行处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十八条[渎职行为的法律责任]  有关行政主管部门及其工作人员在履行本条例规定中未履行监督管理职责，或者有其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为的，由其所在单位、上级主管部门或监察机关责令改正；

情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十九条[其他法律责任]  违反本条例规定的其他行为，法律法规已有处罚规定的，从其规定。

第六章 附则

第三十条[例外情形适用]  因沙苑地区沙资源保护、利用与监督管理过程中产生的其他行为，法律、行政法规另有规定的，从其规定。 

第三十一条[公布施行]  本条例自2024年  月  日起施行。

渭南市人民代表大会法制委员会

关于《渭南市大荔沙苑保护条例（草案）》的说明

渭南市人民代表大会法制委员会主任委员  梁 梅

（2024年4月22日）

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

现就《渭南市大荔沙苑保护条例（草案）》建议稿（以下简称草案建议稿）有关情况作如下说明。

一、立法的必要性

制定《条例》确有必要，主要理由如下：

（一）有利于保护沙苑地区整体生态环境。党的二十大报告提出“坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”，我市沙苑地处渭洛河夹槽地带，属河岸沙丘地貌的典型地区，东西约四十公里，南北约十五公里，涉及大荔县的6个镇，面积约1.8万公顷，是关中平原上唯一的沙丘地貌，也是中国内陆平原最大的沙漠沙丘地带。从生态角度来说，对沙苑地区立法保护，主要有以下原因：首先，沙苑地区的沙资源具有涵养水分功能，这也是沙苑地区物产丰富，盛产黄花菜、红枣、花生等的根本原因所在。其次，沙苑面积大、地形复杂，遍布水、碱、草、沙等，形成了脆弱而独特的生态系统。最后，沙苑地处关中盆地腹地，植被一旦遭受破坏，以沙苑为中心将有可能形成沙暴，为周边县（市）带来难以预料的生态灾害。因此，沙苑生态地貌复杂特殊，生态系统非常脆弱，必须通过立法对其加大保护力度。

（二）有效改变资源无序开发利用的现状。沙子是沙苑地区最丰富的资源。近年来，随着沙子价格持续攀升，在巨大利益驱使下，少数不法分子铤而走险，盗采沙资源行为日益猖獗，严重影响到当地生态环境和经济、社会秩序。另外，作为我国最大的内陆沙漠，沙苑地区有着巨大的观光旅游价值，近年来的旅游项目开发上呈无序状态。通过对沙苑进行立法，不仅能够使沙苑资源开发处于总体可控范围内，同时也能够使开发收益最大程度惠及当地群众。

（三）有助于形成各部门齐抓共管的合力。沙苑地区的资源开发及利用工作，涉及自然资源、林业、生态保护、水务、农业农村、文化旅游等多个部门。但是长期以来，由于缺少相应的法律依据，各部门权、责划分并不明确，资源的开发、利用、监管等，存在着盲区和薄弱环节，各部门之间没有形成强大的监管合力，亟需以法律形式将各部门职责固定下来，进一步明确各监管部门、经营主体、普通群众的行为边界和权利义务。只有这样，才能够形成沙苑保护的整体合力，推动形成多元主体共同参与的沙苑治理新格局。

二、法规起草过程

2022年初，经大荔县委、县人大、县政府研究决定，由县自然资源局引入第三方专业团队西北政法大学协助指导立法工作，先后围绕沙苑地区保护的基本状况，全面征集了县政府部门及其他有关主体的关于立法保护的意见建议，根据征集的意见建议，系统分析研究沙苑保护立法的重点问题，并经市人大常委会法工委初步修改，市人大法制委员会第15次会议审议，形成了《渭南市大荔沙苑保护条例（草案）》建议稿，经主任会议讨论，同意提交本次常委会会议审议。

三、《条例（草案）》的主要内容

本《条例》共六章三十一条，分章依次为总则、沙资源保护、沙资源利用、监督管理、法律责任、附则。主要内容如下：

（一）总则。本章明确了立法目的、基本概念、适用范围、基本原则、职权职责、宣传教育、表彰奖励等内容，是沙苑地区保护的总要求。

（二）沙资源保护。本章主要规定了沙资源保护规划、保护监测评价、保护措施以及其他保护手段，如设立保护区、禁止特定区域沙资源开采等，同时该章还规定了保护修复内容。

（三）沙资源利用。本章注重保护优先原则，在保护基础上结合当地发展需求以及沙资源的功能与优势，规范了沙资源的科学有效利用。主要内容包括沙资源利用规划、利用许可、利用后品牌开发与支持、利用结果监测评估、利用污染防治与生态修复。

（四）监督管理。明确了各级政府及其部门的监督管理职责，细化了监督管理的方式。规定了协同开展执法监督、建立巡护监管制度，同时要求加大对沙苑地区沙资源保护与利用的经费支持。

（五）法律责任和附则。法律责任章中不仅明确了行为主体不遵守大荔县沙苑地区沙资源保护与利用的规定应当承担哪些法律责任，并根据主体行为类型、轻重等因素明确了不同的责任类型；同时也规定了有关行政主管部门不履行相关职权职责应当承担相应责任。附则中就公布施行时间作了要求。

以上说明连同《条例（草案）》全文，一并提交常委会会议审议。