渭南市人大常委会办公室关于网上征求

《渭南市湿地保护条例（草案）》意见的公告

《渭南市湿地保护条例（草案)》已经渭南市五届人大常委会第3次会议审议。为了进一步听取社会各方面意见，现将条例草案及其说明予以公布。请社会各界积极参与，可直接登陆渭南人大网（http://www.wnrd.gov.cn/）提出意见，也可将意见寄送至渭南市临渭区东风大街中段10号渭南市人大常委会法制工作委员会办公室（邮编714000，电话3037997），或者发送至电子邮箱：wnrdlf@163.com。截止时间：2016年9月20日。

                                                                                                 渭南市人大常委会办公室 

        2016年8月31日

渭南市湿地保护条例（草案）

第一章 总 则

第一条  （立法目的）为了加强渭南市湿地保护与管理，维护湿地生态、经济和社会功能，改善湿地环境，促进湿地资源可持续发展，根据《陕西省湿地保护条例》等有关法律法规，结合本市实际，制定本条例。

第二条  （概念）本条例所称湿地，是指渭南市域内常年或者季节性适宜野生动植物生存、具有生态调控功能的潮湿地带和水域，包括河流、湖泊、沼泽和国家重点保护野生动物栖息地、国家重点保护野生植物的原生地以及具有休闲旅游功能的天然湿地和人工湿地。

第三条  （适用范围）在本市行政区域内从事湿地保护、规划、管理和利用等活动，适用本条例。

第四条  （原则）湿地保护应当遵循全面保护、生态优先、合理利用、科学恢复、持续发展的原则。

第五条  （管理体制）湿地保护实行政府负总责、林业部门主管、各相关部门分工负责、社会广泛参与的管理体制。

市、县（市、区）人民政府应当将湿地保护管理纳入国民经济和社会发展总体规划，所需经费列入同级财政预算,将湿地保护管理工作纳入年度目标责任考核。

市、县（市、区）林业行政主管部门是湿地保护监督管理的主管部门，负责组织、协调、指导和监督湿地保护管理工作。

市、县（市、区）发展和改革、财政、农业、水务、国土、环保、公安、交通、旅游、防疫等部门应当遵循湿地保护原则，在各自职责范围内配合做好湿地保护的相关工作。

镇人民政府、街道办事处应当按照规定职责，依法做好辖区内湿地保护的相关工作。

市、县（市、区）应当建立湿地保护工作协调机构，协调解决湿地保护工作的重大问题。

市级成立湿地保护专家咨询委员会，对编制湿地保护规划、拟定湿地名录、划定湿地保护范围、制定湿地保护方案、评估湿地资源，以及在湿地保护范围内开展建设和利用等活动提供咨询。湿地保护专家委员会的意见应当作为开展湿地保护的重要参考。

第六条  （宣传、社会参与、合作与公民义务）市、县（市、区）人民政府及有关部门应当加强湿地保护宣传教育工作，结合“世界湿地日”等组织开展宣传活动，普及湿地知识，提高全社会保护湿地意识。

鼓励公民、法人和其他组织以志愿服务、捐赠等形式参与湿地保护。

新闻媒体应当配合开展湿地保护的公益性宣传，加强舆论监督。

市、县（市、区）林业行政主管部门应当组织开展并支持湿地保护的国际合作与交流。

任何单位和个人都有保护湿地资源的义务，并有权检举破坏湿地资源的行为。

第七条  （奖励和补偿）市、县（市、区）人民政府对在湿地保护工作中做出突出贡献的单位和个人予以表彰奖励；对因保护湿地受到损失的单位和个人给予适当补偿。

第二章  湿地保护规划

第八条  （规划编制、内容）市、县（市、区）林业行政主管部门应当会同发展和改革、财政、国土、环保、住建、水务、农业、交通、旅游等部门编制湿地保护规划，报同级人民政府批准并向社会公布。

编制湿地保护规划，应当根据湿地分布、保护范围、类型、生态功能和水资源、野生生物资源、土地利用状况等实际，明确湿地总体布局、保护和合理利用的目标、保护重点、保障措施和利用方式，科学划定湿地保护范围，确定禁止开发建设区和限制开发建设区。

湿地保护规划是湿地管理、保护、修复、利用的依据，任何单位和个人应当严格遵守，不得擅自调整。

第九条 （湿地评估）市、县（市、区）林业行政主管部门应当按照湿地保护规划，组织有关部门对自然退化和遭到破坏的湿地进行科学评估，相应采取移民搬迁、栖息地营造、野生生物恢复、水源补充、水体交换、退耕(垦)还湿、封育禁牧、污染控制、有害生物防治等措施保护和恢复湿地。

第十条  （重要湿地名录）湿地按照重要程度、生态功能、环境效益等，分为国家重要湿地、省重要湿地、市重要湿地和一般湿地。

除国家重要湿地和省重要湿地外，符合下列条件之一的，应当认定为市重要湿地：

（一）面积大于八公顷的湖泊湿地和沼泽湿地;

（二）宽度八米以上、长度五千米以上的河流湿地;

（三）库容量一千万立方米以上的库塘湿地;

（四）分布地方重点保护野生动物物种5种以上或地方重点保护野生动物种群个体数量100只以上的湿地；

（五）具有其他特殊保护价值的湿地。

市重要湿地由市林业行政主管部门会同相关部门具体认定，报市人民政府批准并公布。

未被认定为市以上重要湿地，且面积达四公顷以上的湿地为一般湿地。一般湿地由县级林业行政主管部门会同相关部门具体认定，报县人民政府批准并公布，同时报市级林业行政主管部门备案。

第十一条 （湿地名录管理）市重要湿地和一般湿地实行名录管理。

列入名录的湿地应当明确湿地保护范围和界限、类型、保护级别、名称和管理责任单位等内容，划定范围和界限，并在保护标志上予以标明。

第三章 保护和利用

第十二条  （原则性规定）依法保护湿地，禁止任何单位和个人非法侵占或者破坏湿地。

（列入名录湿地的管理）对列入名录的湿地，由林业行政主管部门组织编制湿地保护的标准和技术规范，组织开展湿地宣传教育、湿地保护和修复，建立湿地保护和管理档案，建立健全应急机制，编制湿地生态系统危机应急预案，做好应对湿地突发污染或者破坏后相关应急工作。

第十三条 （湿地保护方式）市、县(市、区)人民政府应当采取建立湿地自然保护区、湿地公园、湿地保护小区等方式,对湿地进行保护。

（一）生态系统典型、生物多样性丰富、珍稀濒危物种集中分布、国家和地方重点保护鸟类的繁殖地、越冬地、重要迁徙停歇地或者具有特殊保护价值的湿地，应当设立湿地自然保护区。

湿地自然保护区的建设和管理按照《中华人民共和国自然保护区条例》、《陕西省实施〈自然保护区条例〉办法》等有关法律、法规执行。

（二）生态系统典型、自然景观独特、历史和人文价值显著，具有科普宣传教育意义，并可供开展生态旅游等活动的湿地，可以建立湿地公园。湿地公园分为国家湿地公园、省级湿地公园和市级湿地公园。

建立国家湿地公园、省湿地公园，按照国家、省有关规定执行。

建立市湿地公园，应当由湿地所在地县级林业行政主管部门组织编制规划，提出意见，通过县级人民政府向市级林业行政主管部门申请。市级林业行政主管部门应当会同有关部门组织论证和认定，并报市人民政府批准。

湿地公园建设应当符合湿地公园规划，维持湿地区域生物多样性以及湿地生态系统结构与功能的完整性，与周围景观相协调，不得建设破坏或者污染湿地、自然景观和自然历史遗迹等的工程设施。

在河道管理范围内建设湿地公园，应当征得河务、水务等主管部门的同意，其工程设施应当符合防洪泄洪要求、岸线规划、航运要求和其他技术要求，不得危害堤防安全，影响河势稳定、妨碍行洪畅通。

湿地公园开展生态旅游等经营活动获得的收入，应当主要用于湿地保护管理。

禁止擅自命名、挂牌市级以上湿地公园。

（三）尚不具备条件建立湿地自然保护区和湿地公园的湿地，可以建立湿地保护小区。

湿地保护小区的建立，由湿地所在地县级林业行政主管部门提出方案，报同级人民政府批准并公布，同时报市级林业行政主管部门备案。

未建立湿地自然保护区、湿地公园、湿地保护小区的湿地，同级人民政府应当根据实际情况，采取统一管理政策和技术措施，使湿地保持自然特性和生态特征，防止湿地生态功能退化。

第十四条  (列入名录湿地利用规定)利用列入名录的湿地资源从事生态展示、科普教育、生态旅游等活动，应当符合湿地保护规划，不得超出湿地环境容量、改变湿地生态功能、破坏野生生物生存环境。

第十五条  （建设项目审批）除建设湿地保护基础设施和国家重大建设项目外，建设项目应当不占或者少占湿地。确需征收或者占用的，必须履行审批手续。

建设项目占用省以上重要湿地，按照省级以上有关审批程序办理；占用市重要湿地，建设单位应通过所在地县级林业行政主管部门向市级林业行政主管部门提出申请，经市级林业行政主管部门审核，提请市人民政府批准；占用一般湿地，建设单位应向所在地县级林业行政主管部门提出申请，由县级林业行政主管部门审核后报县级人民政府批准，同时报市级林业行政主管部门备案。

第十六条  （临时建设项目管理）建设项目需要临时占用湿地的，建设单位应当制定湿地临时占用方案，明确临时占用湿地的范围、期限、用途、相应的保护措施以及使用期满后的修复方案等。

经批准临时占用湿地的，不得修筑永久性建筑物、构筑物，不得改变湿地生态系统的基本功能。

临时占用湿地的期限最长不得超过一年。临时占用期限届满，建设单位应当按照湿地修复方案及时修复湿地。

第十七条  （永久建设项目管理）经批准永久占用湿地的，建设单位应当在湿地毗邻地区或者指定地点补建恢复不少于占用面积并具备相应功能的湿地; 建设单位也可以委托湿地保护部门组织专业单位按照湿地恢复建设方案，在指定地点补建不少于占用面积并具备相应功能的湿地，湿地恢复费用由建设单位承担。具体办法由市人民政府制定。

第十八条  （禁止行为）严禁在湿地保护范围内从事下列活动：

（一）破坏野生生物的生息繁衍场所以及鱼类洄游通道;

（二）向湿地及其周边一公里范围内倾倒固体废弃物、投放有毒有害物质、排放未经处理的污水;

（三）损毁、涂改、擅自移动湿地保护标志及监测设施设备；

（四）滥砍乱伐林木、非法捕猎或者采集野生生物、捡拾鸟卵，非法捕捞鱼类以及其他水生生物;

（五）其他破坏湿地的行为。

第十九条  （限制行为）未经批准，禁止在湿地保护范围内从事下列活动：

（一）开（围）垦、填埋、占用等改变湿地用途活动;

（二）开挖水道、挖塘、取土、采砂、采石、采矿；

（三）放牧、烧荒、割芦;

（四）引进外来物种;

（五）抽采排放天然湿地蓄水或者截断湿地水源;

（六）建造固定建筑物、构筑物。

第四章 监督管理

第二十条  （市、县林业部门职责分工）市级林业行政主管部门负责全市湿地保护管理工作，制定全市湿地保护规划，指导、协调湿地保护管理工作，受理、查处跨行政区域湿地违法行为。

县级林业行政主管部门负责本行政区域内的湿地保护管理工作，制定湿地保护规划，受理、查处区域内湿地违法行为。

第二十一条  （湿地保护执法）林业行政主管部门应当制定湿地保护管理工作制度，定期对湿地资源的保护利用进行监督检查，及时清理废弃、违法的建筑物、构筑物等设施，对非法占用湿地以及经批准占用湿地的建设单位利用、补建湿地等情况进行执法检查。

第二十二条  （湿地保护巡查）林业行政主管部门应当建立巡查制度，加强对本辖区内湿地保护情况的日常监督检查，制止、查处破坏湿地的违法行为。

湿地所在镇人民政府和街道办事处协助林业行政主管部门的巡查工作，做好信息通报。

第二十三条  （湿地资源调查）林业行政主管部门应当定期组织对湿地资源、湿地利用状况和湿地生态系统进行调查、监测和评价，建立湿地资源管理信息系统、监测体系和档案，编制湿地生态系统评价报告，定期向社会公布湿地资源状况。

林业行政主管部门应当及时将湿地资源和湿地利用状况报告同级人民政府和上一级林业行政主管部门，并通报国土资源等相关部门。

第二十四条  （外来物种管理）林业行政主管部门应当对引进湿地区域的外来物种进行动态监测，组织、协助有关部门开展湿地科学研究。

第二十五条  （投诉举报处理）林业行政主管部门应当依法查处公民、法人或者其他组织投诉、举报的破坏湿地资源违法行为，并将查处结果回复实名投诉、举报人。

第五章 法律责任

第二十六条  （法律责任）违反本条例第十五条规定，擅自占用省以上重要湿地的，按照省级以上相关规定执行；擅自占用列入市级名录湿地的，责令停止违法行为，限期恢复原状，并按照占用湿地或者改变湿地用途的面积，处以每平方米三十元罚款。

第二十七条  （法律责任）违反本条例第十六条、第十七条规定，临时占用期限届满未按照湿地恢复方案及时恢复或未在湿地毗邻地区、指定地点补建湿地的，由林业行政主管部门责令限期恢复或补建；拒不恢复或补建的，由林业行政主管部门组织恢复或补建，所需费用由占用单位承担，并按照临时占用湿地面积或应当补建湿地的面积，处以每平方米三十元罚款，但最高不超过湿地恢复费用的50%。

前款所称湿地恢复、补建费用的标准，由林业行政主管部门委托相关专业机构根据实际情况评估确定。

第二十八条  （法律责任）违反本条例第十八条规定的，责令停止违法行为，处五百元以上一万元以下罚款；情节严重的，处两万元以上十万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十九条  （法律责任）违反本条例第十九条规定的，责令限期改正、恢复原状，并处以五千元以上五万元以下罚款。

对擅自放牧、烧荒、割芦的，分别处以对畜主按每只五十元以上三百元以下罚款、烧荒按面积每平方米五元以上十元以下罚款，割芦处以二百元以上五百元以下罚款。

对擅自建造建筑物、构筑物的，责令限期拆除，并处以五万元以上五十万元以下罚款。

第三十条 （罚缴分离制度）罚款应当严格执行罚缴分离制度。罚款应当由指定的银行收取并直接上缴国库。

第三十一条  （法律责任）阻碍执法人员依法执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定办理；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第三十二条  （救济途径）当事人对林业行政主管部门作出的行政处罚不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第三十三条  （法律责任）林业行政主管部门及其工作人员违反本条例规定，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章 附 则

第三十四条  （实施日期）本条例自    年  月  日起施行。

关于《渭南市湿地保护条例（草案）》的说明

——2016年8月30日在渭南市第五届人民代表大会

常务委员会第三次会议上

渭南市人民政府法制办公室主任  安延会

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

    我受市人民政府委托，现在向市五届人大常委会第三次会议报告《渭南市湿地保护条例（草案）》（以下简称条例（草案））的起草工作。

一、《条例（草案）》制定的必要性、可行性

湿地是地球上生物多样性最丰富的生态系统，也是人类社会可持续发展中不可缺少的自然资源，被誉为“地球之肾”，受到全世界的普遍关注。我市因黄、渭、洛三河穿境而过，湿地资源较为丰富，总面积达8万多公顷，占全省湿地总面积的26.3%，居全省十地市之首。其中境内最大面积的陕西黄河湿地被《中国湿地保护行动计划》列入中国重要湿地名录。

由于长期以来人们对湿地生态价值认识不足，重经济发展、轻资源保护的观念仍然比较普遍，加之湿地所有权涉及面广，多头管理，缺乏协调机制，导致随意开垦侵占和改变湿地用途、破坏湿地植被、偷猎湿地鸟类以及随意向湿地排污和从湿地取水等问题屡有发生。因此，加快我市湿地保护立法进度，尽快制定出台《渭南市湿地保护条例》非常必要，这对进一步依法管理我市湿地资源，维系区域生态平衡，保护好湿地动植物种群安全，发挥湿地生态系统功能有着十分重要的意义。

二、《条例（草案）》的制定依据

《条例（草案）》主要制定依据为《陕西省湿地保护条例》、《湿地保护管理规定》（国家林业局令2号），参考了《国家湿地保护条例》第三次征求意见稿、《南京市湿地保护条例》、《北京市湿地保护条例》等。

三、《条例（草案）》的主要内容

《条例（草案）》包括总则、保护规划、保护和利用、监督管理、法律责任和附则共六章三十四条。

第一章总则共七条，主要规定了制定《条例（草案）》的目的、适用范围、湿地概念、管理体制、政府责任、湿地宣传以及公民义务等。在本章中，就湿地定义参考《湿地公约》、《湿地保护管理规定》、《陕西省湿地保护条例》，并结合我市实际予以融合，使湿地定义更符合我市实际。

第二章湿地保护规划共四条，规定了湿地保护规划编制遵循的原则，规划报批、实施、调整的程序和湿地保护等级等。特别是对未被确认为省级以上重要湿地的其它湿地，结合我市实际提出了认定市级重要湿地和一般湿地的标准，使我市湿地保护管理工作进一步细化。

第三章保护和利用共八条，主要规定了林业行政主管部门对列入名录湿地的保护管理，湿地的保护形式，湿地公园建设应遵循的原则，湿地生态补偿机制；明确了应当不占或者少占湿地，临时占用湿地的有关规定、审批程序以及禁止行为等。本章中按照湿地保护实行分级管理原则，增加了市湿地公园，并明确了申报审批程序；细化了项目建设占用湿地审批程序、恢复措施以及湿地范围内的限制行为和禁止行为。

第四章监督管理共六条，主要规定了市、县林业行政主管部门在湿地保护管理中的职责分工，湿地保护执法、巡查、投诉举报，湿地资源的调查及外来物种的管理等。本章细化了林业行政主管部门工作职责，使湿地保护管理工作更有保障。

第五章法律责任共八条，规定了各类湿地保护违法行为的处罚，明确了违法行为的处罚与执法主体。同时专门对罚缴分离制度进行了强调，对不服处罚决定的救济途径也进行了规定。本章中对违法行为，其它法律法规已有处罚规定的按照相应的法律法规予以处罚，没有明确规定的，本条例相互对应，一一予以明确，做到了处罚规定无缝对接，执法管理有章可循、有据可依。

第六章附则共一条，规定了《条例（草案）》的实施时间。

四、《条例（草案）》起草过程中对重大分歧意见的协调处理

《条例（草案）》起草过程中，我们通过大量的调研、论证，并公开征求意见、多次召开协调会，同时邀请市政府法律顾问、法学专家，反复召开论证会、座谈会，对《条例（草案）》内容进行了深入论证，同时对《条例（草案）》起草过程中出现的湿地定义、湿地保护的范围、在湿地范围内进行建设的限定范围、湿地保护的监督管理职责等分歧意见,邀请专家、市政府法律顾问反复座谈、论证，并和林业部门多次进行沟通，最终达成统一意见，完善了《条例（草案）》内容，形成了目前《条例（草案）》。  

五、需要说明的几个问题

1.关于本条例湿地定义的说明

关于湿地的定义，世界上大约50多种说法，但《湿地公约》中对湿地的定义是最权威的，也是全世界普遍认可的，我国已于1992年加入《湿地公约》，现为常务理事国，承担着履行公约中湿地的概念。因此，《条例（草案）》第二条规定，本条例所称湿地，是指渭南市域内常年或者季节性适宜野生动植物生存、具有生态调控功能的潮湿地带和水域，包括河流、湖泊、沼泽和国家重点保护野生动物栖息地、国家重点保护野生植物的原生地以及具有休闲旅游功能的天然湿地和人工湿地。这一概念与《中国湿地保护行动计划》、《全国湿地保护工程规划》、《湿地保护管理规定》中湿地的概念是一致的。

2.关于湿地的保护管理体制

湿地保护管理涉及农业、水利、住建、财政、旅游、发改、国土资源、环保等多个部门职责，建立湿地保护工作协调管理机制，对湿地保护十分重要。因此，《条例（草案）》第五条规定，湿地保护实行政府负总责、林业部门主管、各相关部门分工负责、社会广泛参与的管理体制。镇人民政府、街道办事处应当按照规定职责，依法做好辖区内湿地保护的相关工作。市、县（市、区）应当建立湿地保护工作协调机构，协调解决湿地保护工作的重大问题。市级成立湿地保护专家咨询委员会，专家咨询委员会的意见对湿地保护、恢复、合理利用作为参考和决策依据。

3.关于湿地保护规划

制定科学的湿地保护规划是实现湿地资源永续利用的重要基础。为此，《条例（草案）》第二章第八条对规划编制、论证和报批作了具体规定。湿地保护规划由林业行政主管部门会同发改、财政、国土、环保、住建、水务、农业、交通、旅游等有关部门编制，报本级人民政府批准公布后实施。

4.关于湿地利用管理

随意开垦、占用湿地和改变湿地用途，是导致湿地面积减少、功能退化的主要因素。严格限制湿地不合理开发利用，对于有效保护湿地资源，维护和改善生态环境具有十分重要的意义。因此，《条例（草案）》规定，除建设湿地保护基础设施和国家重大建设项目外，建设项目应当不占或者少占湿地。确需占用的，必须经过审批。同时，《条例（草案）》第十八条和第十九条对破坏湿地的行为作了禁止性和限制性规定。