理论研究
警察执法不出示执法证件是不是属于程序违法?
发布时间:2018/4/2  浏览次数:5213 次  来源:渭南市人大常委会法制工作委员会委员  作者:周哲
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 昨天看到一篇《警察执法要不要执法证件?》,而警察执法无需执法证件的说法违反法律!如果不及时纠正,问题将十分严重。这将导致未来公、私假警察增多,违规穿仿警服的“半”假警察更多,大幅增加社会不安定因素。笔者以下面案例为引,就有关警察执法不出示执法证件是不是属于程序违法的问题,提出自己的看法

 一、案情摘要及处理结果

2018年1月5日,某杂志发表了一篇《警察执法要不要执法资格证?》的文章,文中转发了《中国裁判文书网》的一个案例。该案例是甲市中级人民法院审理李某与乙县人民政府公安治安管理二审行政案件。当事人为上诉人(原审原告)李某、被上诉人(原审被告)乙县人民政府、原审第三人乙县公安局、被上诉人(原审第三人)张某。审理经过,上诉人李某因治安行政处罚一案,不服甲市某区人民法院(2015)某行初字第231号行政判决,向二审法院提起上诉。二审法院已审理终结。一审法院查明,原审认定,原告李某与第三人张某同为乙县某乡莲花村人,2014年10月1日,双方因宅基地权属争议产生纠纷,继而引起相互斗殴。乙县公安局城关派出所经调查取证作出xx号行政处罚决定书。决定对第三人张某拘留五日。第三人张某不服,以该处罚决定认定事实不清,程序违法,明显偏袒对方为由,向被告提出行政复议,被告认为乙县公安局作出的xx号行政处罚决定书,违反了《丙省行政执法和行政执法监督规定》第十条的规定,属于程序违法,随后作出xxx号行政复议决定书,撤销乙县公安局作出的xx号号行政处罚决定书,并责令乙县公安局重新作出处罚决定。原告李某不服向法院提起行政诉讼,请求撤销xxx号行政复议决定。另查明,乙县公安局办案人员刘三无丙省人民政府颁发的执法证件,警官证也未在丙省人民政府备案。一审法院认为,原审认为,被告根据《丙省行政执法和行政执法监督规定》的规定,以乙县公安局办案人员在案件办理中无丙省人民政府颁发的行政执法证件为由,撤销乙县公安局作出的xx号行政处罚决定书,事实清楚,程序合法,于法有据,应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回原告李某的诉讼请求。上诉人李某的主要上诉理由:1、被上诉人乙县人民政府认为办案人员必须持有省政府颁发的行政执法证才能执法否则不具备办案资格的主张是错误的。公安部颁发的《公安机关人民警察证使用管理规定》第四条明确规定:“人民警察证是公安机关人民警察身份和依法行政职务的凭证和标志。”公安办案人员持有警察证,具有执法资格。乙县人民政府的做法明显与上述公安部的规定相违背。2、乙县人民政府在一审中变更、增加行政复议决定理由,将乙县公安局办案人员没有省政府颁发的执法证,变成办案人员的警察证没有在乙县人民政府备案,该警察便无权执法的理由也是错误的。县政府不是颁发警察证的机关,也不是主管机关,所以要求警察证在县政府备案不符合公安部的规定,乙县人民政府以警察证未在政府备案,取消办案人员的行政执法权,是对《人民警察法》的违抗。被上诉人辩称被上诉人乙县人民政府的主要答辩理由:乙县公安局在办理本案的办案人员没有丙省人民政府颁发的行政执法证件,也没有经本级政府备案认可的其他行政证件。所以,不具备办理行政执法案件的资格。乙县公安局的行为违反了《丙省行政执法和行政执法监督规定》第十条的规定,属于程序违法。该条文中所指行政执法证件是由丙省人民政府颁发的,该证件是符合申领条件的行政执法人员经县级以上人民政府依法培训,考试合格后向省人民政府法制机构申领和核发的。是行政执法人员依据法定职权对公民、法人或者其他组织实施行政管理的资格证明。人民警察证是公安机关警察身份证明和依法执行职务的凭证,其合法性应予认可。但警察证应当在本级人民政府备案。原审第三人乙县公安局的陈述意见:1、公安机关是人民民主专政的重要工具,人民警察是武装性质的国家治安行政力量,我们有国家的治安行政权力,就是执法权。所以人民警察执法是不用出示“执法证”的。《行政处罚法》与《人民警察法》就执法人员执法时是否应当出示身份证件规定不一致。《行政处罚法》为一般法,《人民警察法》为特别法,特别法优于一般法,所以应当适用《人民警察法》的规定。2、关于公安机关内部执法资格证书的问题。确立行政执法人员资格制度的目的,是为了增强行政执法的严肃性,规范行政执法行为,提高执法水平和质量,最终达到依法行政的目的。考取《执法资格证书》,本质上不是授予我们执法权,而是为了提高我们的执法能力,是我国法制化建设的一个举措。被上诉人张某同意乙县人民政府的答辩意见。二审法院查明,本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。二审法院认为,公安机关办案人员从事行政执法工作,应当具备行政执法主体资格。乙县人民政府受理被上诉人张某的行政复议申请后,查明乙县公安局在办理李某因殴打他人治安行政处罚一案中,具体办案人员没有丙省人民政府颁发的行政执法证件,遂认为其办案人员不具备办理行政案件的资格,属办案程序违法,故依据《丙省行政执法和行政执法监督规定》第十一条:“行政执法人员从事行政执法活动,必须取得本级人民政府的行政执法证件或者持有经备案认可的其他行政执法证件”的规定,撤销了原审第三人乙县公安局作出的xx号行政处罚决定。《中华人民共和国人民警察法》第七条规定:“公安机关的人民警察对违反治安管理或者其他公安行政管理法律、法规的个人或者组织,依法可以实施行政强制措施、行政处罚。”和《公安机关人民警察证使用管理规定》第四条规定:“人民警察证是公安机关人民警察身份和依法执行职务的凭证和标志。公安机关人民警察在依法执行职务时,除法律、法规另有规定外,应当随身携带人民警察证,主动出示并表明人民警察身份。”上述规定表明公安机关办案人员持有人民警察证件,即具有了依法执行职务的资格。本案中,乙县公安局办案人员持有公安部颁发的人民警察证,应认定其具有执法资格和效力。公安机关及人民警察担负着治安行政执法和刑事司法重任,不同于一般的行政执法机关和行政执法人员。因此,公安机关的人民警察依据上述规定,可以持公安机关制发的有效证件依法行使执法权。且《人民警察法》系上位法,其效力高于《丙省行政执法和行政执法监督规定》的效力。故乙县人民政府在未查明乙县公安局办案人员持有人民警察证的情况下,仅以没有行政执法证件为由认定其无办案资格欠妥。原判据此理由判决驳回原告诉讼请求不当,属适用法律错误,应予撤销。二审裁判结果是撤销甲市某区人民法院(2015)某行初字第231号行政判决和乙县人民政府xxx号行政复议决定。

二、案件评析

(一)警察执法不出示执法证件是违法行为

1、法律效力高于《人民警察法》的《行政处罚法》、《行政强制法》规定执法必须出示执法证件,《人民警察法》于1995年颁布,《行政处罚法》于1996年颁布,且前者为全国人民代表大会常委会颁布,后者为全国人民代表大会颁布,所以后者的效力高于前者。另外,即使依照新法优于旧法的原则,后者的效力也高于前者。《行政强制法》于2012年实施。依照新法优于旧法的原则,后者的效力也高于前者。《行政处罚法》第三十四条规定:“执法人员当场作出行政处罚决定的,应当向当事人出示执法证件……”;《行政强制法》第十八条行政机关实施行政强制措施应当:出示执法证件。

由上可知,即使《人民警察法》作出了警察执法不用出示执法证件的规定,也是无效的。

2、警察的“义务和纪律”不能扭曲成“职权”

《人民警察法》第二章是 “职权”。第三章是“义务和纪律”,所以第三章的第二十三条:“人民警察必须按照规定着装,佩带人民警察标志或者持有人民警察证件,保持警容严整,举止端庄”,明显是人民警察的“义务和纪律”而不是“职权”。

《警察执法要不要执法证?县政府说要,法院说:你错了》转载的案例中法院把人民警察的“义务和纪律”理解为了“职权”,把执法时必须履行的“义务和纪律”,理解为满足了须履行“义务和纪律”中的一项便可以执法,显然是对法律进行重大曲解,或对法律的理解出现了重大错误!

由上可知,《人民警察法》没有作出警察执法不出示执法证件的规定。

3、《人民警察法》要求出示相应证件才能盘问、检查

《人民警察法》第九条:“为维护社会治安秩序,公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员,经出示相应证件,可以当场盘问、检查;经盘问、检查,有下列情形之一的,可以将其带至公安机关,经该公安机关批准,对其继续盘问:……”。该法并没有规定出示人民警察证可代替出示执法证件的意思。

4、公安部第97号令明确规定 执行职务时必须出示人民警察证

2008年颁布的《公安机关人民警察证使用管理规定》(公安部第97号令)第四条:“人民警察证是公安机关人民警察身份和依法执行职务的凭证和标志。公安机关人民警察在依法执行职务时,除法律、法规另有规定外,应当随身携带人民警察证,主动出示并表明人民警察身份。”也能说明,行政执法必须执行《行政处罚法》、《行政强制法》关于执法必须出示执法证件的规定。

5、人民警察证并非人民警察执法权证,还不能确定有执法权

地方政府规章作为法律的组成部分,在地方政府所辖方位内具有法律效力。《人民警察法》并没有行政执法证件做出具体规定,也不存在地方规章与法律冲突的问题。至于地方规章与公安部《公安机关人民警察证使用管理规定》(公安部第97号令)其实也不矛盾。因为《公安机关人民警察证使用管理规定》(公安部第97号令)第四条:“人民警察证是公安机关人民警察身份和依法执行职务的凭证和标志。中所称的法应当包括在各地分别实施的地方政府规章。例如《陕西省行政执法证件管理办法》规定,凡在本省行政区域内申领、颁发和使用管理行政执法证件,必须遵守本办法。 本办法所称行政执法证件是指由省人民政府统一制作颁发的,确认行政执法人员依法进行执法活动资格的证明。 全省各级行政执法机关、法律法规授权的组织和行政机关依法委托的组织(统称行政执法机关)进行执法活动,应当统一申领和使用《陕西省行政执法证》,法律、法规另有规定的从其规定。行政执法人员必须持证执法,未取得行政执法证件的,不得从事执法活动。《丙省行政执法和行政执法监督规定》第十条:“行政执法人员从事行政执法活动,必须取得本级人民政府的行政执法证件或者持有经备案认可的其他行政执法证件”的规定,人民警察证是公安机关人民警察身份和依法执行职务的凭证和标志,而并非执法权证。

公安机关的政工人员、财务人员等也是警察,他们不对外行政执法等,他们按照《公安机关人民警察证使用管理规定》,也可以领人民警察证,所以有人民警察证,还不一定能执法,也就是不能确定有执法权。也有新闻报道,记者就此问题咨询了全国人大常委会法工委、河南省人大常委会法工委、河南省法制办有关专业人士及北京、郑州的多名律师。大家意见比较一致的是,警察证不是执法证,有警察证不一定有执法权。

6、尽管《公安部关于公安机关是否申领地方政府统一制发的<行政执法证>问题的批复》认为警察执法无需执法证但涉嫌违法应当被清理

(1)公安部的批复属于越权解释。根据立法法的规定,应由人大作出立法解释

立法法第四十五条规定,法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。法律有以下情况之一的,由全国人民代表大会常务委员会解释:一是法律的规定需要进一步明确具体含义的;二是法律制定后出现新的情况,需要明确适用法律依据的。

(2)没有上位法的支持

《批复》称其是根据《人民警察法》的规定制定本批复,同时还称 “公安机关的人民警察可以持公安机关制发的有效证件依法行使执法权”,但《人民警察法》并没有这样的规定(只有“经出示‘相应证件’,可以当场盘问、检查”)。

《批复》以及生效判决还称(警察是)“不同于一般的行政执法机关和行政执法人员”,没有法律依据,不能成为制定该批复的依据。

因为各执法机关都可能认为自己不同于一般的行政执法机关和行政执法人员,所以也可以以此为由,而持各执法机关制发的有效证件依法行使执法权,这会使《行政处罚法》的相关规定成为空文。

(3)公安机关制发的有效证件范围很广

公安机关的概念太大,派出所、公安分局等都是公安机关,持有他们制作发放的有效证件,如果能执法,特别是不出示执法证件就能执法,会使一些不符合执法条件的人执法,使执法的队伍混乱。

(4)、违反《公安机关人民警察证使用管理规定》的规定

《公安机关人民警察证使用管理规定》第七条:“……公安部负责制定、发布证件式样和技术标准,组织制作、发放证件皮夹。各省、自治区、直辖市公安厅、局和新疆生产建设兵团公安局,铁路、交通、民航、森林公安机关和海关缉私部门有关主管部门组织制作、发放本辖区或者本系统公安机关人民警察证内卡。”而并非“是公安机关制发的有效证件”,后者的外延比前者大的多。

所以,上述批复涉嫌违法,应当被清理。

综合上面6条可知,警察执法不出示执法证件是违法行为。

(二)警察为制止或抓捕正在违法、犯罪人员,可不出示执法证件

对于正在实施违法、犯罪的行为人,以及刚逃跑者,即使普通公民也可对其实施行为制止或抓捕(抓捕后必须送司法机关)。公安机关对处于这种情形的违法、犯罪嫌疑人,自然也和公民一样,享有不出示执法证件,就可以执法的权利。但警察对于处于正常行为人的检查,应该出示执法证件。转除刑事案件涉案人员,或在车站等特殊场所等,警察即使穿着警服也不能在大街上查行人的身份证或者把人带走。(毕竟弄到假警服是很容易的,而且普通人也未必能分清警察、保安、协警、临时工的区别。)

(三)警察可不出示执法证件执法,将使公、私假警察增多违规穿仿警服的“半”假警察更多

由于非公安人员制作警服、警号等,地方公安违规越权制作“假”警察证的违法成本很低(后为公假警察,前为私假警察),如果再纵容警察可不出示执法证件,甚至违法扭曲法律,并将扭曲了法律大肆进行宣传,必将导致未来公、私假警察增多,违规穿仿警服的“半”假警察(辅警、保安)更多,大幅增加社会不安定因素。

综上,笔者认为警察执法不出示执法证件属于程序违法。



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