关于《渭南市地方立法条例（草案）》的说明

——2015年11月12日在渭南市第四届人民代表大会

常务委员会第四十次会议上

市人大常委会法制工作委员会主任    张留文

 

各位副主任、秘书长、各位委员：

    受常务委员会主任会议委托，我向大会作关于《渭南市地方立法条例（草案）》的说明。

十二届全国人民代表大会第三次会议通过了修正的《立法法》，赋予设区的市地方立法权。2015年9月30日，陕西省第十二届人民代表大会常务委员会第二十二次会议确定我市可以开始制定地方性法规。按照常委会工作安排，常委会法制工作委员会于6月初着手，根据《立法法》及《陕西省地方立法条例》的规定，认真借鉴外地经验，结合渭南实际，多次征求各方面意见建议，形成了《渭南市地方立法条例（草案）》。

    起草过程中，市人大常委会法工委认真贯彻十八大、十八届三中、四中全会精神，严格依照《立法法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《陕西省地方立法条例》所规定的权限和程序，以提高立法质量为重点，着力推进科学立法、民主立法。

    《渭南市地方立法条例（草案）》分为五章，共六十五条。第一章总则、第二章地方性法规、第三章地方政府规章、第四章适用与备案审查、第五章附则。第二章地方性法规为草案的重点，其中又分为六个小节：第一节立法权限；第二节市人民代表大会立法程序；第三节市人民代表大会常务委员会立法程序；第四节法规的报经批准、公布；第五节法规解释；第六节其他规定。草案对地方性法规应当遵循的原则、权限范围、制定程序、市政府规章和备案审查等问题，作了比较具体的规定。现对草案的几个主要问题说明如下：

    一、关于地方立法应当遵循的原则

    草案明确，地方立法应当遵循《立法法》规定的基本原则，着重强调不与上位法相抵触、有地方特色、有可执行性和可操作性三个原则。

    二、关于立法权限

    依据《立法法》第七十二条的规定，草案明确，市人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和省地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面，制定地方性法规。法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。

    “等”属“等内”，不宜做更加宽泛的理解。我市在这三个方面可以制定具有执行性、特色性、先行性的地方性法规。

    《立法法》第七十七条第一款规定：“地方性法规、自治条例和单行条例的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。”据此，立法程序、立法工作机构等应属于法律另有规定，可以制定地方性法规的事项。

    三、关于立法程序

    地方性法规的立法程序一般包括法规案的提出、审议、表决、报经批准和公布五个环节。草案将立法程序分为：市人民代表大会和市人民代表大会常务委员会的立法程序。渭南作为设区的市，在立法工作中，将会有绝大部分的法规是通过市人民代表大会常务委员会立法程序出台的。在此，我简要介绍一下市人民代表大会常务委员会的立法程序。

    （一）提案

    草案规定法规案的提出分为两种：一是机关提案。常务委员会主任会议可以向常务委员会提出法规案，市人民政府、市人民代表大会专门委员会可以向常务委员会提出法规案，但是要经常务委员会主任会议决定是否列入常务委员会会议议程。二是组成人员提案。常务委员会组成人员五人以上联名，可以向常务委员会提出法规案，由常务委员会主任会议决定是否列入常务委员会会议议程。

    （二）审议

    经常务委员会审议的法规案的基本审制是三审制。常务委员会第一次审议法规案，在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议进行初步审议。常务委员会第二次审议法规案，在全体会议上听取法制委员会关于法规草案修改情况和主要问题的汇报，由分组会议进一步审议。常务委员会第三次审议法规案，在全体会议上听取法制委员会关于法规草案审议结果的报告，由分组会议对法规草案修改稿进行审议。另外，草案还设置了例外审制：如果列入常务委员会会议议程的法规案，各方面意见比较一致的，可以经两次常务委员会会议审议，即付诸表决。调整的内容较为单一、作部分修改的法规案和废止的法规案，各方面意见比较一致，可以经一次常务委员会审议，即付诸表决。

    （三）表决

    法制委员会审议后提出法规草案的表决稿，由常务委员会主任会议提请常务委员会全体会议表决，由常务委员会全体组成人员过半数通过。草案还规定，对多部法规中涉及同类事项的个别条款进行修改，一并提出法规案的，经常务委员会主任会议决定，可以合并表决，也可以分别表决。

    （四）报经批准

    经市人民代表大会及其常务委员会表决通过的法规，由常务委员会报请省人民代表大会常务委员会批准。报请批准法规的书面报告、法规文本及其说明和有关材料的准备和报送工作，由常务委员会法制工作机构负责办理。

    （五）公布

    市地方性法规经省人民代表大会常务委员会批准后，由市人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。地方性法规连同公告要在市人民代表大会常务委员会公报、中国人大网站、陕西人大网站、渭南人大网站、渭南市人民政府网站等相关网站和《渭南日报》上刊登。

    四、关于法规的解释

    为了加强法律解释工作，保证法规的正确执行，草案规定，以下两种情况由市人民代表大会常务委员会解释：1.法规的规定需要进一步明确具体含义的；2.法规制定后出现新的情况，需要明确适用地方性法规规定的。草案还对法规解释案的提出、草拟、审议、表决、公布等程序，作了相应的规定。

    五、关于市政府规章

    草案单独辟出一章对市人民政府规章的立法权限、设定许可处罚权限、配套规定和制定立法计划等方面做了具体规定。这里，我着重对规章的制定权限和设定许可处罚权限作以下说明。

    （一）规章的立法权限

    市人民政府规章立法权限和市地方性法规立法权限相一致，仅限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等三个方面的事项。

    对于应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。市人民政府规章实施满两年后需要继续实施行政措施的，应当提请市人民代表大会或其常务委员会制定地方性法规。未申请制定地方性法规的，该规章规定的行政措施自行失效。没有法律、法规依据，市人民政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范。

    （二）规章设定许可处罚的权限

    因为行政管理需要，市人民政府规章设定警告或者一定数额罚款的行政处罚的，应当遵守《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。市人民政府规章及其他规范性文件不得设定行政强制措施和行政许可。

    六、关于发挥市人大在立法中的主导作用

    党的十八届四中全会明确提出健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。草案在以下几个方面做了规定：一是市人民代表大会常务委员会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。二是加强法规起草工作机制，草案规定市人民代表大会常务委员会有关的专门委员会、工作委员会、常委会法制工作机构可以提前参与有关方面的法规草案的起草工作。综合性、全局性、基础性的重要法规草案，可以由有关的专门委员会、工作委员会或者常委会法制工作机构组织起草。三是充分发挥人大代表在立法中的作用。市人大常委会审议法规案应当征求市人大代表的意见和建议，调研时可以邀请有关的人大代表参加，审议法规案应当邀请相关市人大代表列席会议。（草案第八条、二十七条、四十二条、四十三条）

    七、关于法规、规章的备案审查

    为了维护法制统一，解决法规、规章与上位法相抵触的问题，需要加强法规、规章的备案审查工作。

    草案明确市人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规公布后二十日内，由市人民代表大会常务委员会办事机构将公布公告、法规文本和有关资料报省人民代表大会常务委员会，由省人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

    市人民政府应当在规章公布后三十日内，将公布公告、法规文本和有关资料同时报国务院、省人民代表大会常务委员会、省人民政府和市人民代表大会常务委员会备案。

    市地方性法规在报备后，有关上级机关提出书面审查意见、研究意见的，由市人民代表大会常务委员会法制工作机构听取有关的专门委员会、工作委员会意见后，在一个月内向常务委员会主任会议提出是否修改或者废止的意见。市人大常委会办事机构应当在两个月内将是否修改或者废止的意见上报提出意见的机关。

    市人民代表大会常务委员会有关专门委员会和工作委员会，可以对报送备案的规范性文件进行主动审查，这里就包括了市人民政府规章。同时，市人民代表大会常务委员会还被动接收其他国家机关、社会团体、企事业组织和公民的审查要求和建议。   

    市人民代表大会专门委员会、常委会工作委员会应当按照规定要求，将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企事业组织以及公民反馈，并可以向社会公布。

以上说明连同《渭南市地方立法条例（草案）》，提交常务委员会第四十次会议，请予审议。